Les problèmes publics sont le résultat d’une construction sociale préalable. Avant de devenir public (au sens habermassien de publicité), un problème se trouve sélectionné et reformulé par les pouvoirs publics. S’il est le point de départ de toute politique publique, il n’est donc pas automatiquement l’objet d’une politique. D’une part, il faut que la dimension collective soit suffisamment prégnante pour justifier l’intervention des autorités publiques. D’autre part, elles ne peuvent pas répondre à toutes les demandes car leurs ressources sont limitées. Pour ces raisons, certains problèmes sont mis à l’agenda, c’est-à-dire traités par elles et faisant l’objet de politiques publiques, et pas d’autres. Cette inscription à l’agenda dépend de nombreux facteurs liés notamment aux valeurs, à la nouveauté ou à l’intensité dramatique du problème, mais aussi au contexte politique.
1/ La mise en œuvre d’une politique publique suppose la formation d’un problème public justifiant une intervention publique.
A/ Selon Vincent Dubois (“L’action publique”, 2009), l’existence d’un problème public suppose que trois conditions soient remplies :
- un niveau de connaissance suffisant : il n’y a pas de problème si l’on ne dispose pas des informations et des cadres pour l’interpréter. A ce titre, la diffusion de l’information dans les médias est primordiale ;
- certaines normes sociales : c’est à partir de ces normes qu’une situation va apparaître comme problématique. Le travail des enfants devient un problème à partir du moment où l’éducation est imposée comme norme ;
- la mobilisation d’acteurs : ces acteurs vont faire en sorte que le problème devienne public, d’où le rôle important des syndicats, partis politiques et autres “entrepreneurs de morale” pour reprendre les termes du sociologue Howard Becker. Dans Outsiders: Studies in the Sociology of Deviance (1963), Becker montre que les problèmes font l’objet d’un travail d’étiquetage et de labellisation par des acteurs collectifs qui mènent une “croisade morale” contre les comportements déviants. Dans son livre, il étudie le cas de la pénalisation de la consommation de marijuana dans les années 30 aux Etats-Unis. Le succès de cette croisade s’explique selon lui par la stigmatisation des consommateurs à travers leur identité sociale (noirs et hispaniques), par le rôle des valeurs protestantes et par l’action des dirigeants du Bureau fédéral des narcotiques qui souhaitaient élargir leurs compétences.
Ces trois conditions conduisent à penser l’action publique en termes de problématisation, c’est-à-dire que toute action publique suppose une certaine formulation du problème, une sélection des publics concernés et une détermination des mesures à prendre.
B/ La formation du problème public apparaît comme une construction sociale. Les problèmes ne s’imposent pas d’eux-mêmes, mais résultent d’un travail social. Il faut en effet prendre ses distances avec la vision fonctionnaliste qui consiste à envisager l’action des pouvoirs publics comme la réponse à un problème public préexistant. L’action publique n’est pas le fait de la simple volonté des décideurs, mais le fruit de processus et de relations sociales. Dans Pouvoirs contre Sida (1993), Michel Setbon montre par exemple que les réponses gouvernementales à l’épidémie du Sida divergent selon le pays considéré (il étudie la France, la Grande-Bretagne et la Suède), notamment parce qu’elles se font selon les manières de penser et d’agir des différents acteurs.
En outre, les autorités publiques n’agissent pas seules, et il importe de prendre en compte la participation des associations et des partis politiques, mais aussi des médias, des experts ou de personnalités. Par exemple, le droit au logement résulte de l’action militante de l’action du ministère du Logement, de celle de hauts-fonctionnaires, tout autant que celle d’associations (Droit au logement, Enfants de Don Quichotte) et de personnalités charismatiques (l’Abbé Pierre, Augustin Legrand et plus récemment d’Eric Cantonna). Dans certains cas, ce que Francis Chateauraynaud et Didier Torny ont appelé des “lanceurs d’alerte” (Les sombres précurseurs, 1999) vont permettre d’avertir la collectivité d’un risque. Il peut s’agir de personnages ou de groupes avec une faible légitimité, mais qui parviennent à sensibiliser l’opinion selon des procédures inhabituelles (par exemple : sur l’amiante, sur les antennes relais et plus récemment le rôle du médecin Irène Frachon dans le scandale du Médiator).
Enfin, elle suppose que les pouvoirs publics puissent se reconnaître comme compétent pour traiter le problème considéré. Dans The Culture of Public Problems (1981), Joseph Gusfield étudie la manière dont la question de la conduite en état d’ivresse est devenu un problème public entre les années 50 et 80 aux Etats-Unis. Il montre ainsi que pendant des décennies, les usagers de la route ont accepté l’idée que les accidents étaient le prix à payer pour un nouveau moyen de locomotion facilitant la vie et la mobilité. Ce n’est qu’à partir des années 60 que l’alcool au volant est devenu un problème public, c’est-à-dire lorsque les accidents de la route ont cessé d’appartenir au domaine de la fatalité. L’idée a émergé alors que l’insécurité routière pouvait être combattue par la mise en place d’actions préventives et répressives.
C/ Dans “The Emergence and Transformation of Disputes : Naming, Blaming, Claiming” (1980-81), Richard Abel, Bill Felstiner et Austin Sarat identifient trois étapes dans la construction des problèmes publics :
- la nomination (“naming”) : c’est l’étape de prise de conscience et de la désignation d’un problème, un problème individuel est ainsi constitué en problème collectif ;
- le blâme (“blaming”) : c’est l’étape de la recherche des causes et l’imputation de la responsabilité du problème à un individu ou un groupe ;
- la réclamation (“claiming”) : c’est l’étape de la formulation d’une revendication auprès des autorités publiques, moment correspondant à la publicisation du problème.
Dans Sociologie politique : l’action publique (2011), Patrick Hassenteufel cite comme exemple de modélisation du processus de construction des problèmes publics celui de la constitution des accidents du travail en problème public :
- phase de nomination : les accidents du travail apparaissent dans les consciences comme la conséquence du machinisme et de l’industrialisation et n’appartiennent plus au domaine de la fatalité ou de l’erreur des ouvriers ;
- phase de blâme : la responsabilité de ces accidents incombe à l’industrialisation de la société, et doit donc faire l’objet d’une prise en charge collective ;
- phase de réclamation : les syndicats et les acteurs politiques (les solidaristes) réclament la mise en place d’une assurance contre les accidents du travail financée par les employeurs.
2/ Une fois formulée, le problème public doit ensuite être inscrit à l’agenda, c’est-à-dire que les autorités publiques doivent se saisir du problème et le traduire en politique.
A/ La notion de mise à l’agenda (agenda-setting) renvoie au passage du problème du domaine de la nature ou du privé au domaine public. Dans “Politiques nationales : l’élaboration de l’agenda” (1990), Philippe Garraud définit la notion d’agenda comme “l’ensemble des problèmes faisant l’objet d’un traitement, sous quelque forme que ce soit, de la part des autorités publiques et donc susceptibles de faire l’objet d’une ou plusieurs décisions”.
La mise sur agenda signifie donc que les pouvoirs publics s’emparent du problème et considèrent qu’ils sont compétents pour le traiter. Mais il ne s’agit pas d’une simple inscription à l’ordre du jour : il existe un effet de cadrage (framing) lié à la manière dont le problème a émergé. La façon dont le problème a été construit a une influence sur le mode de pensée de celui-ci, et donc, par conséquent sur son mode de traitement. C’est en ce sens que tout problème public est d’abord un construit social et qu’il n’existe pas a priori, dans la nature, des problèmes publics près à être gérés par les autorités publiques.
En outre, l’inscription à l’agenda ne doit pas être confondue avec les priorités affichées par un gouvernement. Elle suppose un certain rapport de force entre les groupes, et donc, est fonction des ressources, des mobilisations, des coalitions et des transactions qui sont effectués entre et par eux. Dans Participation in American Politics : The Dynamics of Agenda-Building (1972), Roger Cobb et Charles Elder distinguent ainsi deux types d’agenda :
- l’agenda systémique : la question est débattue par les instances politiques, elle donne lieu à des prises de position, etc. ;
- l’agenda institutionnel : on commande un rapport, on élabore un projet de loi et on l’inscrit à l’ordre du jour des assemblées, etc.).
Ainsi, ce n’est pas parce qu’un projet est débattu au sein de l’agenda systémique qu’il se retrouve forcément inscrit sur l’agenda institutionnel. L’agenda systémique est en effet plus flou et moins concret que l’agenda institutionnel. De surcroît, l’agenda institutionnel comporte une forte dimension routinière : il traite des problèmes traditionnels de la vie publique et qui constituent, par ailleurs, la plus grande proportion des problèmes publics (près de 90% du contenu d’un budget est en effet reporté d’une année sur l’autre).
B/ Dans “The Rise and Fall of Social Problems : A Public Arena Model” (1988), Charles Bosk et Stephen Hilgartner soulignent que les autorités publiques sélectionnent parmi les problèmes ceux qui sont mis à l’agenda. Selon eux, “l’attention publique est une ressource rare, dont l’allocation dépend de la compétition au sein d’un système d’arènes publiques”.
Pour cette raison, Bosk et Hilgartner estiment que les problèmes publics entrent en concurrence sur l’équivalent politique des marchés : “les arènes publiques”. Dans les arènes médiatiques, celles d’expression collective (partis et syndicats) ou encore celles des institutions (parlement, gouvernement), les problèmes politiques entrent en compétition pour entrer ou rester sur l’agenda public.
Cette compétition entre problèmes publics entraîne un effet de sélection guidé par trois grands principes :
- l’intensité dramatique du problème : par exemple un événement fort mettant en scène le problème, notamment dans les médias, et suscitant des réactions au sein de la société conduit à la cristallisation du problème ;
- sa nouveauté : elle est moins liée au problème lui-même qu’à la façon de l’aborder, par exemple au moyen d’un progrès dans les connaissances scientifiques ou la publication de statistiques montrant l’aggravation d’un phénomène ;
- son adéquation aux valeurs culturelles dominantes : c’est le contexte idéologique, culturel et politique propre à une époque qui favorise la publicisation d’un problème. Par exemple, pour l’IVG, c’est le contexte de l’après 68 qui apparaît déterminant avec la diffusion des valeurs telles que la libération sexuelle ou l’égalité des sexes.
C/ La mise sur agenda dépend enfin du contexte et de la conjoncture politiques. Dans Agendas, Alternatives and Public Policies (1984), John Kingdon parle de “fenêtre d’opportunité politique” (policy window) pour désigner la conjoncture favorable à la mise sur agenda d’un problème public. Cette fenêtre se met en place au niveau politique à la manière de l’alignement des planètes en astronomie. Kingdon estime que trois sphères indépendantes entrent alors en harmonie :
- la sphère des problèmes (problem stream) : ce sont les problèmes auxquels les pouvoirs publics ont prêté attention ;
- la sphère des politiques publiques (policy stream) : ce sont l’ensemble des solutions d’action publique disponibles qui dépendent de la faisabilité technique ou des valeurs dominantes ;
- la sphère de la politique (political stream) : elle est composée de quatre éléments :
- l’opinion publique,
- les forces politiques organisées (partis et syndicats),
- le pouvoir exécutif,
- la négociation collective.
Dans “Quand la politique change les politiques, la loi Lang de 1981 et les politiques du livre” (1997), Yves Surel applique la modélisation de Kingdon aux politiques du livre. On retrouve les trois sphères définies précédemment :
- celle des problèmes : la liberté des prix dans le domaine des livres conduit à fragiliser les petites librairies face aux grandes enseignes telles que la FNAC par exemple qui peut proposer des rabais importants sur le prix conseiller par l’éditeur (- 20 %) ;
- celle des politiques : une coalition d’acteurs (petits éditeurs et libraires) au nom de l’idée que le livre n’est pas une marchandise comme les autres propose la solution du prix unique du livre ;
- celle de la politique : la victoire de la gauche à l’élection présidentielle de 1981 conduit Jack Lang au ministère de la Culture. Favorable à la mise en œuvre de cette mesure, qui fait d’ailleurs partie des 110 propositions du candidat François Mitterrand, il l’inscrit à l’agenda politique, ce qui se traduit par la promulgation de la loi Lang de 1981 sur le prix unique du livre.
Yves Surel ajoute que certains éléments intrinsèques à la mesure sont venus renforcer sa mise à l’agenda :
- d’une part, c’est une mesure simple à adopter, sans coût financier pour l’Etat ;
- d’autre part, elle comporte une forte dimension symbolique : elle met l’accent sur le refus de la logique libérale de marché et active le clivage droite/gauche.