Le président de la République tient un rôle clef dans la Constitution de la Ve République. Imprégnée par la personnalité et le charisme de son premier Président, la Ve République consacre un pouvoir exécutif renforcé pour des raisons historiques et institutionnelles. Pour pallier aux atermoiements de 1940 et résoudre la grave crise provoquée par la guerre d’Algérie, le Général De Gaulle prévoie en effet que la France puisse avoir à sa tête un chef capable d’insuffler une direction à la nation et de dominer les querelles politiques déstabilisantes des parlementaires. De 1958 à aujourd’hui, la société française a connu de nombreuses évolutions, sa constitution également. A l’heure où l’on parle de l’hyperprésidentialisation du régime, de l’effacement du Premier ministre, il s’agit de faire un point sur le rôle du Président au sein de la Ve République. D’un côté en effet, on constate un Président de plus en plus présent sur la scène politique, de l’autre, des tentatives pour redonner au Parlement des marges de manœuvre pour contrôler l’action du Gouvernement. En quel sens donc peut-on dire que le rôle clef du Président réside moins dans ses pouvoirs que dans sa position institutionnelle au carrefour des pouvoirs exécutif, légilatif et judiciaire ? Nous verrons tout d’abord, le rôle clef que le Président joue dans la Constitution de 1958, puis nous montrerons comment ses pouvoirs évoluent de plus en plus vers un équilibre des pouvoirs dont il est le garant.
I. Un rôle clef dans la Ve République
A. Sa légitimité
1/ Une légitimité renforcée pour des raisons historiques
Comme le souligne Michel Debré, le président de la République est « la clef de voûte des institutions » de la Ve République. Elu pour cinq ans au suffrage universel direct, ce mode de désignation lui confère une légitimité démocratique significative. Signe de son importance dans la Ve République, le Titre II de la Constitution lui est entièrement consacré. Il suit juste la souveraineté, ce qui lui confère la première place dans la Constitution.
D’après l’article 5, « le président de la République veille au respect de la Constitution », « assure le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’Etat ». En outre, « il est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités ». Selon l’article 15, il est « le chef des armées ». Enfin, d’après l’article 64, il est « le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire » (article 64).
Sous les IIIe et IVe Républiques, le chef de l’Etat est élu par le Congrès, c’est-à-dire par la réunion des deux assemblées, depuis l’amendement Wallon du 30 janvier 1875 qui signe le tournant parlementaire du régime politique français. Le suffrage étant indirecte, sa légitimité ne lui permet pas d’affronter des députés qui sont issus du suffrage universel direct. La crise du 16 mai 1877 en est un bon exemple, puisque le président de la République, le maréchal Patrice de Mac Mahon, monarchiste, s’opposant à la Chambre des députés élue en 1876, à majorité républicaine, et à leur chef, Léon Gambetta, se vit contraint à une « capitulation politique » (Jacques Chevalier), puis à la démission en 1879, lorsque le Sénat passe majoritairement dans les mains de la gauche républicaine.
2/ Une légitimité renforcée par le suffrage universel direct
L’article 6 de la Constitution dispose que « le président de la République est élu pour cinq ans au suffrage universel direct ». Cette règle est la conséquence de deux réformes institutionnelles essentielles : la révision de 1962 et celle de 2000.
En 1962, la révision réalisée par référendum en application de l’article 11 instaure l’élection du président de la République au suffrage universel direct. Avant cette réforme, le Président était élu par un collège constitué des parlementaires et d’élus locaux. Cette élection confère à sa fonction une légitimité plus en rapport avec l’étendue importante de ses pouvoirs.
En 2000, la révision est effectuée par la voie parlementaire, en application de l’article 89, mais approuvée par référendum. Elle réduit de sept à cinq ans la durée du mandat présidentiel mettant ainsi fin à la tradition républicaine française du septennat instaurée sous la IIIe République en prévision d’un retour possible de la monarchie. Le quinquennat rapproche ainsi la situation française de la durée moyenne des mandats présidentiels des autres pays. Depuis la révision de 2008, la Constitution limite également l’exercice à « deux mandats consécutifs ».
B. Ses pouvoirs
Les pouvoirs du président de la République sont de deux ordres : soit personnels, soit partagés (c’est-à-dire soumis au contreseing du Premier ministre).
1/ Ses pouvoirs personnels
Les pouvoirs personnels du Président sont au nombre de trois : l’arbitrage, la gestion des crises et les relations avec le Gouvernement et le Parlement.
Concernant l’arbitrage, le Président en matière constitutionnelle veille au respect de la Constitution, c’est-à-dire qu’il peut refuser de signer certaines ordonnances ou bien engager un référendum. Il est aussi en matière judiciaire, le garant de l’indépendance de la justice. Il est assisté dans cette tâche par le Conseil supérieur de la magistrature.
Concernant la gestion des crises, le Président dispose de deux pouvoirs : le pouvoir de dissoudre l’Assemblée nationale accordé par l’article 12 et les pouvoirs exceptionnels accordés par l’article 16. Le droit de dissolution appartient souverainement au président de la République qui est simplement tenu, avant de l’exercer, de consulter les Présidents des assemblées et le Premier ministre. La Constitution lui fixe néanmoins trois limites puisque la dissolution ne peut être prononcée : ni pendant l’intérim de la présidence, ni pendant la période au cours de laquelle il dispose des pouvoirs exceptionnels, ni non plus pendant les douze mois suivant une précédente dissolution. La Ve République a connu cinq dissolutions : en 1962 et 1968 pour résoudre une crise grave, ce qui est son rôle initial, mais en d’autres circonstances pour s’assurer en début de mandat une majorité qui soutiendrait sa politique (1981 et 1988), ou bien en cours de mandat afin d’anticiper une consultation électorale (1997). Quant aux pouvoirs exceptionnels, ils sont encadrés par des conditions fonds : tout d’abord, une « menace grave et immédiate » doit peser sur « les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux », sont en particulier visés les guerres et tous les mouvements insurrectionnels ; ensuite, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels doit être interrompu. La justification de cette disposition trouve une double origine historique : les événements de 1940 et ceux de 1958. En 1940, Albert Lebrun, le président de la République de l’époque, personnellement hostile à l’armistice, est contraint de s’incliner et de laisser les pouvoirs au Maréchal Pétain. De plus, au moment de l’adoption de la Constitution de 1958, la France est toujours en guerre contre l’Algérie, la situation de crise que connait alors la France explique la présence au sein de la Constitution d’une telle disposition. De fait, l’article 16 n’a été appliqué qu’une seule fois en 1961, à la suite de la tentative de putsch militaire survenue à Alger. Cette disposition a longtemps constitué un point de critique de la Constitution de 1958, notamment parce qu’il revient au président de la République d’apprécier si la situation nécessite la mise en œuvre de l’article 16, d’autant que les conditions de forme sont peu contraignantes : elles se limitent à une consultation du Premier ministre, des Présidents des deux assemblées et du Conseil constitutionnel (dont l’avis motivé doit être publié au Journal officiel). Cela dit, s’il outrepasse ses droits, le Parlement peut se réunir en Haute Cour et le destituer pour manquement à ses devoirs. Pendant la durée de mise en œuvre des pouvoirs exceptionnels, le Parlement se réunit de plein droit et l’Assemblée nationale ne peut être dissoute. Même si la répartition des pouvoirs prévue par la Constitution ne s’applique plus en cas de mise en œuvre de l’article 16, le président de la République exerçant ainsi tous les pouvoirs, il doit prendre «les mesures exigées par les circonstances », mais précise la Constitution, qui « doivent être inspirées par la volonté d’assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d’accomplir leur mission ». De surcroît, toutes les décisions prises par le Président de la République sont soumises pour avis au Conseil constitutionnel et depuis la révision du 23 juillet 2008, il est précisé que, après trente jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d’examiner si les conditions énoncées pour recourir aux pouvoirs exceptionnels demeurent réunies. Le Conseil se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public. Il procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée.
Enfin concernant ses relations avec le Gouvernement, le Président nomme le Premier ministre et met fin à ses fonctions (art.8C) ; il convoque, approuve l’ordre du jour et « préside le Conseil des ministres » (art.9C). Avec le Parlement, il communique par messages, ces messages étant lus par les Présidents de chaque assemblée et ne donnant lieu à aucun débat ; depuis la dernière révision constitutionnelle, il peut également prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès, sa déclaration pouvant donner lieu, hors sa présence, à un débat sans vote (cette nouvelle procédure a été mise en œuvre le 22 juin 2009).
2/ Ses pouvoirs partagés
Les pouvoirs partagés du Président sont ceux qu’il ne peut exercer qu’avec le contreseing du Premier ministre et, le cas échéant, du ou des autres ministres concernés. Il s’agit : du pouvoir de nomination, de la signature des ordonnances et des décrets, de la convocation du Parlement, du recours au référendum
Le pouvoir de nomination du Président réside dans sa capacité de nommer les ministres du Gouvernement sur proposition du Premier ministre (art.8, al.2 C), mais s’étend aussi aux emplois civils et militaires de l’État (art.13C) qui une compétence partagée avec le Premier ministre (art.21C) : les hauts fonctionnaires ainsi que les dirigeants des établissements et entreprises publics sont donc nommés en Conseil des ministres. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, pour certains emplois ou fonctions déterminés par une loi organique, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions (art.13C).
Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets (art.13C). Les ordonnances sont les textes qui, bien que relevant du domaine de la loi, ont été pris par le Gouvernement préalablement habilité par le Parlement pour agir ainsi pendant un délai limité. Au cours d’une période de cohabitation, il est arrivé que le président de la République refuse de signer les ordonnances : par conséquent, le Président n’a pas, en la matière, une compétence liée. Les décrets en revanche, sont des textes dont la nature juridique est inférieure aux lois et qui sont pris par le Président ou par le Premier ministre exerçant le pouvoir réglementaire (art.21C).
Le président peut convoquer le Parlement en session extraordinaire par décret sur un ordre du jour déterminé, à la demande du Premier ministre ou de la majorité des membres composant l’Assemblée nationale (article 29 de la Constitution). La pratique institutionnelle n’en fait pas une compétence liée, la convocation relevant de la seule responsabilité et de la seule appréciation du président de la République.
Il existe trois types de referendum : le referendum constituant, le referendum législatif et le referendum sur l’adhésion de nouveaux pays à l’Union européenne. Le référendum constituant est soumis à contreseing (art.89, al.2C) et nécessite le vote du texte par le Parlement avant d’être soumis au référendum ou au Congrès qui peut l’adopté au trois cinquièmes des suffrages exprimés (si le texte est d’origine parlementaire, le recours au référendum est obligatoire). Le passage par le Congrès est souvent préféré pour éviter les revers électoraux. Le quinquennat a cependant été adopté par référendum le 24 septembre 2000. Le référendum législatif (art.11C) est une procédure initiée par le Gouvernement ou le Parlement (dans les faits, celui-ci ne l’a jamais utilisée). Le Gouvernement ou les deux assemblées du Parlement par une proposition conjointe, saisissent le président de la République qui décide sans contreseing s’il interroge ou non le peuple. Si la proposition émane du Gouvernement, celui-ci doit faire une déclaration suivie d’un débat devant chaque assemblée. Le champ d’application de l’article 11 est vaste et susceptible d’interprétations extensives. Il couvre l’organisation des pouvoirs publics, la ratification d’un traité ayant des incidences sur le fonctionnement des institutions (cf. traité de Maastricht en 1992, traité établissant une constitution pour l’Europe en 2005), les réformes relatives à la politique économique et sociale. Après la proclamation des résultats par le Conseil constitutionnel, le président de la République promulgue la loi référendaire. Enfin le référendum de l’article 88-5 s’applique aux projets de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un État à l’Union européenne. La portée de cette disposition, adoptée en 2005, a toutefois été atténuée en juillet 2008 puisque, désormais, par le vote d’une motion adoptée en termes identiques par chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes, le Parlement peut autoriser l’adoption d’un tel projet de loi par le Congrès. Par ailleurs, depuis 2003, le président de la République peut consulter les électeurs d’une collectivité territoriale d’outre-mer sur « une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif » ou sur son changement de statut (art.72-4C). La procédure est la même que celle utilisée pour l’article 11. Cette disposition a été utilisée une fois, en 2003, en Martinique, en Guadeloupe, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy.
Les pouvoirs en matière de diplomatie et de défense relève également d’une compétence partagée : le président de la République est le « chef des armées » (art.15C), il « négocie et ratifie les traités » (art.52C) ; de son côté, le Gouvernement « détermine et conduit la politique de la Nation » et « dispose de la force armée » (art.20C). Néanmoins la pratique institutionnelle a fait de ces matières un « domaine réservé » du président de la République lorsqu’il dispose d’une majorité parlementaire et un domaine partagé en cas de cohabitation. On peut estimer que le domaine réservé s’est étendu depuis le décret du 15 mai 2002 accordant au président de la République la présidence du Conseil de sécurité intérieure.
Le pouvoir de promulgation des lois appartient au président de la République. Il promulgue les lois par décret contresigné du Premier ministre, dans les 15 jours suivant la transmission du texte définitivement voté au Gouvernement. Pendant ce délai, il peut demander une nouvelle délibération de la loi votée, là encore avec contreseing du Premier ministre.
Enfin le président de la République dispose du droit de grâce, qui est une prérogative traditionnelle des chefs de l’État héritée de la monarchie permettant de dispenser un condamné d’effectuer tout ou partie de sa peine. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la grâce doit être accordée individuellement, ce qui ne permet plus des grâces collectives.
II. L’évolution vers un point d’équilibre
A. La pratique institutionnelle
Au-delà de la répartition constitutionnelle des pouvoirs entre les deux têtes de l’exécutif, l’élection au suffrage universel direct est l’élément déterminant qui donne au président de la République une prééminence sur le Premier ministre. Le chef de l’État ne peut rester cantonné, comme il l’était sous les Républiques précédentes, dans un simple rôle de représentation ; il ne peut, selon la formule du Général de Gaulle, limiter son action à « inaugurer les chrysanthèmes ».
En pratique, l’étendue des pouvoirs du président de la République varie selon que la majorité de l’Assemblée nationale coïncide ou non avec celle qui l’a élu. Si la majorité de l’Assemblée national correspond à la coloration politique du président de la République, le chef de l’État choisit librement le Premier ministre qui lui est donc subordonné et peut lui demander à tout moment de démissionner. De ce point de vue, la pratique institutionnelle s’écarte des dispositions de l’art.20C qui prévoient que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation, puisque c’est en réalité le Président qui en fixe les grandes orientations.
En revanche, si le Président se retrouve avec une majorité à l’Assemblée nationale différente du parti auquel il appartient, on assiste à un phénomène de « cohabitation ». Le président de la République doit alors choisir le Premier ministre au sein du parti majoritaire pour que le Gouvernement puisse obtenir le soutien de l’Assemblée. S’agissant des ministres, la pratique a montré que le président de la République dispose tout au plus d’un droit de veto pour certaines fonctions dites de souveraineté. Dans le domaine de la politique intérieure, l’influence du chef de l’État se trouve réduite. Ce n’est que dans le domaine de la politique étrangère, pour lequel la Constitution lui reconnaît des pouvoirs propres, qu’il conserve l’essentiel de ses prérogatives. Encore doit-il les exercer en concertation avec le Premier ministre.
L’étendue des pouvoirs du président de la République, et donc la nature du régime, dépend ainsi de la situation politique. Mais la réduction à cinq ans du mandat présidentiel et le fait que l’élection du chef de l’État précède désormais celle de l’Assemblée nationale doivent limiter les cas de coexistence d’un Président issu d’une majorité et d’une Assemblée issue d’une autre. La prééminence du président de la République est ainsi renforcée. Mais il n’est pas absolument exclu que la Ve République connaisse à nouveau des phénomènes de cohabitation comme sous la présidence de François Mitterrand ou de Jacques Chirac.
B. Les évolutions
La pratique des institutions et certaines réformes mises en œuvre au cours de la période récente ont renforcé le poids du président de la République. Cependant l’équilibre entre le Président et son Premier ministre dépend de la situation politique : lorsque la majorité présidentielle et la majorité législative coïncident, la fonction présidentielle prédomine ; à l’inverse, la cohabitation confère une suprématie politique de fait au Premier ministre.
Cette situation fait de l’élection présidentielle un moment clef de la vie politique française. Dans le même temps, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a accentué les pouvoirs du Parlement. Cette loi constitutionnelle vise « à renforcer le rôle du Parlement, à rénover le mode d’exercice du pouvoir exécutif et à garantir aux citoyens des droits nouveaux ».
Concernant la revalorisation du rôle du Parlement, la loi prévoit tout d’abord l’institution d’un partage de l’ordre du jour entre le Gouvernement et le Parlement : chaque assemblée (Assemblée nationale et Sénat) aura la maîtrise de la moitié de son ordre du jour, deux semaines sur quatre étant réservées à l’examen des textes gouvernementaux et un jour de séance par mois étant réservé à l’ordre du jour fixé par l’opposition. L’initiative du Parlement est également renforcée avec l’introduction de la faculté de voter des résolutions et le passage du nombre de commissions permanentes de 6 à 8 dans chaque assemblée.
Sauf procédure d’urgence, la discussion en séance d’un projet de loi en première lecture ne pourra intervenir qu’un mois après son dépôt et, dans la seconde assemblée, 15 jours après sa transmission. Le texte débattu en séance publique sera celui issu des débats de la Commission qui en a été saisie et non plus celui du Gouvernement. Le recours à la procédure qui permet l’adoption d’un texte sans vote dès lors qu’une motion de censure n’est pas votée (art.49, al.3C), est limité aux votes sur les lois de finances et de financement de la sécurité sociale ainsi qu’à un seul texte (projet ou proposition de loi) par session parlementaire. Enfin la loi prévoit l’instauration d’un régime d’autorisation parlementaire pour la prolongation d’une intervention militaire extérieure au-delà de six mois.
Concernant le président de la République, le texte de la loi limite le nombre de mandats présidentiels consécutifs à deux et prévoit que le nombre maximum de ministres soit défini par une loi organique. Elle offre la possibilité au Président de s’exprimer devant le Congrès, son allocution pouvant donner lieu, hors de sa présence, à un débat non suivi d’un vote. Elle limite cependant son droit de grâce qui ne peut plus s’exercer qu’à titre individuel. Enfin, la loi modifie la composition du Conseil supérieur de la magistrature, qui n’est plus présidé par le président de la République mais par le premier président de la Cour de cassation ou par le procureur général près cette Cour, ce qui renforce l’indépendance de la justice vis-à-vis de l’exécutif.