Le dialogue des juges désigne la collaboration et l’écoute des juges issus de différents niveaux de juridiction. Il s’opère pour l’essentiel entre, d’une part, le niveau communautaire (la Cour de justice de l’Union européenne et la Cour européenne des droits de l’homme) et, d’autre part, les juridictions nationales. Son existence est la source d’une plus grande sécurité juridique et d’un progrès du droit européen. Il est organisé par le droit communautaire à travers l’art. 267 TFUE.
Selon l’article 267 TFUE, « la Cour de justice de l’Union européenne est compétente pour statuer, à titre préjudiciel :
a) sur l’interprétation des traités,
b) sur la validité et l’interprétation des actes pris par les institutions, organes ou organismes de l’Union.
Lorsqu’une telle question est soulevée devant une juridiction d’un des États membres, cette juridiction peut, si elle estime qu’une décision sur ce point est nécessaire pour rendre son jugement, demander à la Cour de statuer sur cette question.
Lorsqu’une telle question est soulevée dans une affaire pendante devant une juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne [c’est-à-dire les juridictions suprêmes du type Conseil d’Etat], cette juridiction est tenue de saisir la Cour.
Si une telle question est soulevée dans une affaire pendante devant une juridiction nationale concernant une personne détenue, la Cour statue dans les plus brefs délais. »
Les juridictions nationales peuvent donc saisir la CJUE de toute question relative à l’interprétation des traités ou à l’appréciation de la validité des normes communautaires : c’est la procédure du renvoi préjudiciel. Le renvoi préjudiciel (ou question préjudicielle) désigne une procédure communautaire selon laquelle un juge national sursoit à statuer (= reporte sa décision) lorsqu’il ne se considère pas apte à interpréter la norme communautaire ou à en apprécier la validité. Il expose alors la question devant la CJUE. Le renvoi préjudiciel a pour principal objectif d’éviter les divergences jurisprudentielles dans l’interprétation du droit communautaire. Comme le souligne l’art. 267 TFUE, le renvoi préjudiciel est :
- facultatif pour les juridictions subordonnées ;
- obligatoire pour les cours souveraines.
La mise en œuvre du renvoi préjudiciel a soulevé quelques difficultés qui ont dû être réglées à trois niveaux :
- celui des principes ;
- celui de l’application pratique ;
- celui des procédures.
1/ Au niveau des principes, le CE considère que l’article du TFUE relatif au dialogue des juges ne le prive pas de la possibilité d’apprécier si une question de validité ou d’interprétation présente une difficulté sérieuse justifiant un renvoi à la CJUE (CE, 1964, Sté des pétroles Shell-Berre). Il fait ainsi application de la théorie de l’acte clair.
Selon la théorie de l’acte clair, le juge doit recourir au renvoi préjudiciel (il pose ainsi une question préjudicielle) lorsque l’interprétation d’une disposition issue du droit communautaire est obscure. Tout en appliquant cette théorie, le CE considère que l’interprétation qu’en donne la CJUE vaut pour l’avenir pour toutes les décisions qui concerneront les mêmes normes. Il n’aura donc pas à demander à la CJUE de faire à chaque fois une nouvelle interprétation de la norme obscure. Comme il le souligne dans l’arrêt Sté des pétroles Shell-Berre, les questions préjudicielles ne seront posées qu’en cas de vraie difficulté.
La CJUE admet ce principe (CJUE, 1982, CILFIT). Elle juge que le renvoi préjudiciel n’a pas lieu d’être lorsque :
- elle s’est déjà prononcée sur une question ;
- l’application correcte du droit communautaire s’impose avec une telle évidence qu’elle ne laisse place à aucun doute raisonnable.
2/ La pratique du renvoi préjudiciel existe non seulement avec la CJUE, mais aussi avec la CEDH.
Jusqu’à la fin des années 80, le CE a peu recouru au renvoi préjudiciel, notamment à cause des importantes divergences avec la CJUE en ce qui concerne la question de l’autorité des directives. Ces renvois sont ensuite devenus réguliers, inaugurant ainsi un véritable dialogue des juges. Cette banalisation traduit une meilleure qualité de l’écoute réciproque entre le CE et la CJUE symbolisé par deux arrêts marquant :
- CE, 2007, Sté Arcelor : en cas de difficulté d’interprétation d’un moyen concernant un décret de transposition qui méconnaîtrait un principe de valeur constitutionnelle, le juge administratif doit poser une question préjudicielle à la CJUE (ce fut le cas en l’espèce à propos du principe d’égalité) ;
- CE, 2008, Conseil national des barreaux de Paris : le CE reprend la jurisprudence de la CJUE concernant une question préjudicielle posée par la Cour d’arbitrage de Belgique pour constater que dans l’ordre communautaire, les droits fondamentaux garantis par la CEDH sont protégés en tant que principes généraux du droit communautaire.
En outre, les renvois préjudiciels renvoi se sont faits sur diverses questions :
- la commercialisation du maïs transgénique (CE, 1998, Association Greenpeace) ;
- la rémunération des comptes bancaires (CE, 2002, Sté Caixa Banque) ;
- le calcul du temps de travail (CE, 2003, Dellas) ;
- la réglementation des paris et jeux de hasard (CE, 2008, Sté ZETURF limited).
En ce qui concerne à présent la CEDH, le dialogue des juges existe, mais reste moins développé. A plusieurs reprises le CE a modifié sa jurisprudence pour s’adapter à celle de la CEDH, notamment lorsqu’il a été question de :
- l’imposition de la publicité des audiences aux juridictions disciplinaires (CE, 1996, Maubleu) ;
- du respect de l’art. 6 CEDH
sur le principe d’impartialité en ce qui concerne la composition des juridictions (CE, 2000, Sté Labor Metal : à propos de la Cour des comptes ; CE, 2002, Trognon : à propos des juridictions sociales) ; - du respect de l’art. 8 CEDH
sur la protection de la vie privée et familiale ; - d’une condamnation par la CEDH de la France pour maintien d’un décret-loi relatif aux publications étrangères (CE, 2003, GISTI).
C’est aussi le cas de la Cour de cassation à propos de :
- l’interdiction par sa jurisprudence du changement d’état-civil des transsexuels sur laquelle elle est revenue (C. Cass., 1992, Lyne) ;
- l’obligation pour un condamné de se constituer prisonnier au plus tard la veille de l’examen de son pourvoi par la Cour de cassation à peine de déchéance de celui-ci a été supprimée car jugée excessive (C. Cass., 1999, Khalfaoui).
3/ Sur les questions de procédure, le dialogue a été plus difficile.
Un point commun s’est dégagé concernant le rôle du rapporteur et sa participation au délibéré. En effet, le rapporteur ne peut être exclu du délibéré que s’il a tenu un rôle propre dans l’établissement des charges et la détermination des griefs (CE, 1999, Didier et Leriche), ce sur quoi la Cour de Cassation (C. Cass., 2000, Pasqualini) et la CEDH (CEDH, 2002, Didier) s’accordent.
Une divergence s’est faite en revanche concernant la dualité des attributions à la fois consultative et juridictionnelle du CE et sur le rôle du commissaire du gouvernement devant le juge (le commissaire du gouvernement est un membre du CE qui intervient à l’audience pour analyser le litige et proposer une solution). Quatre arrêts de la CEDH vont poser les termes du débat.
- CEDH, 1995, Procola : la CEDH estime qu’une affaire jugée par une formation contentieuse du Conseil d’Etat du Luxembourg n’a pas été examiné selon les exigences d’un procès impartial, puisque dont 4 membres sur 5 avaient eu à connaître du dossier au titre de leurs activités consultatives.
- CEDH, 2001, Kress : la CEDH reconnaît l’indépendance et l’impartialité du commissaire de gouvernement devant les juridictions administratives. Elle juge également que les conditions de son intervention ne contreviennent pas aux règles du procès équitable tant que les parties peuvent déposer une note en délibéré après l’audition de ses conclusions et que le commissaire ne participe au délibéré.
- CEDH, 2006, Martinie : la CEDH qu’il y a eu violation de l’art. 6 § 1 CEDH
relatif au droit à un procès équitable en raison de la présence du commissaire du gouvernement au délibéré de la formation de jugement du CE. - CEDH, 2006, Sacilor-Lormines : la CEDH juge qu’il n’existe pas d’obstacle de principe à ce qu’une double mission à la fois consultative et juridictionnelle soit exercée par une même institution, à condition toutefois que des précautions soient prises pour garantir l’impartialité du jugement. Une même personne ne doit pas pouvoir intervenir aux deux titres sur une même affaire.
Deux décrets vont prendre acte de ces jurisprudences :
- le décret du 1er août 2006 : il modifie le Code de Jurisprudence Administrative pour tenir compte de l’arrêt Martinie. Désormais, le commissaire du gouvernement n’assiste plus au délibéré devant le tribunal administratif et la Cour administrative d’appel. Cependant, le commissaire du gouvernement continue d’assister au délibéré au CE mais sans y prendre part (sauf si son absence est demandé par les parties) ;
- le décret du 6 mars 2008 : il reprend les principales observations de l’arrêt Sacilor-Lormines sur trois points :
- il sépare encore davantage les formations consultatives et les formations contentieuses ;
- il remet en vigueur une ancienne règle (observée en fait, mais abrogée sous le gouvernement de Vichy) selon laquelle un membre du CE qui a participé au délibéré d’un avis ne peut pas participer au jugement d’un recours dirigé contre l’acte pris après cet avis ;
- il permet aux requérants de s’en assurer en demandant la communication de la composition consultative du CE qui a donné un avis sur l’acte qu’ils attaquent.
En conclusion, l’analyse du dialogue des juges montre que la construction du droit européen se fait sur une ligne de crête entre deux exigences :
- d’une part, le respect des exigences de la CEDH en vue d’harmoniser les procédures dans les différents pays européens ;
- d’autre part, le respect de la particularité des traditions nationales dans le déroulement des procédures.
Sous l’action de la CEDH, il semble se dégager une accommodation progressive des procédures aux exigences du procès équitable, dont certaines réformes sont la preuve :
- depuis le 1er février 2009, le nom de « commissaire du gouvernement » est remplacé par celui de rapporteur public. Ce remplacement évite les ambiguïtés et rend plus sensible la réalité de ses fonctions ;
- les parties bénéficient désormais d’un droit de réponse puisqu’elles peuvent désormais reprendre la parole pour de brèves observations suite aux conclusions du rapporteur public ;
- les standards communs du procès équitable se trouvent de plus en plus affirmés.