Le budget de l’Union européenne désigne l’ensemble des recettes et des dépenses permettant à l’Union de mettre en œuvre ses politiques. Etabli annuellement, il s’inscrit dans un cadre pluriannuel d’une période de 7 ans. En 2011, ce budget est de 142 Mds €, ce qui équivaut à 1,13 % du PIB de l’Union. Depuis février 2010, Janusz Lewandowski (Pologne) est le commissaire en charge du budget et de la programmation financière.
Le budget est une compétence partagée du Conseil et du Parlement. Ils votent les propositions de la Commission européenne. Résultat des traités successifs, les mécanismes budgétaires ont été définis à l’origine par les traités de Paris (1951) et de Rome (1957), puis ont été modifiés à plusieurs reprises. A partir de 1970 et encore plus avec le Traité de Lisbonne (2007), les pouvoirs du Parlement européen en matière budgétaire se sont progressivement accrus.
1/ Comme les finances publiques de l’Etat, les finances de l’Union européenne doivent obéir à des principes et se déployer sur un cadre pluriannuel.
a) Le règlement financier de 2002 définit 8 grands principes budgétaires :
- unité et vérité budgétaire : un document unique rassemble l’ensemble des recettes et dépenses de l’Union européenne. Toutes les recettes et les dépenses des Communautés et de l’Union doivent être inscrites au budget ;
- universalité : d’une part, il est impossible d’affecter les recettes à des dépenses précises (règle de non-affectation), d’autre part, les montants des recettes et des dépenses doivent apparaître dans le détail (règle de non-contraction) ;
- annualité : le budget est voté pour un an (l’exercice budgétaire s’étend sur une année civile) et doit prendre en compte les perspectives pluriannuelles. En principe, les crédits non utilisés à la fin d’un exercice budgétaire sont annulés, mais le règlement fixe certaines conditions selon lesquelles ils peuvent être reportés pour l’exercice suivant ;
- équilibre : les prévisions de recettes doivent être égales à celles des dépenses ;
- spécialité : les dépenses sont destinées à un objet précis ;
- bonne gestion financière : la règle des 3 E (efficacité, économie, efficience) s’applique. Les institutions doivent réaliser des évaluations ex-ante et ex-post conformément aux orientations définies par la Commission européenne ;
- transparence : ce principe concerne l’établissement et l’exécution du budget ainsi que la reddition des comptes. Le budget et les budgets rectificatifs sont publiés au Journal officiel de l’Union européenne ;
- unité de compte : l’euro est l’unité de compte pour l’ensemble des opérations concernant le budget.
b) Les finances européennes se déploient dans un cadre pluriannuel. Les perspectives financières de l’Union européenne ont été créées en 1988 sous l’impulsion de Jacques Delors. Elles ont pour fonction de garantir l’équilibre politique et institutionnel du régime financier communautaire. Pour 2007-2013, un cadre financier fixe les grandes orientations de l’Europe. Quatre priorités sont principalement mises en avant :
- la croissance et l’emploi ;
- la préservation et la gestion des ressources naturelles ;
- la liberté, la sécurité, la justice et la citoyenneté ;
- l’Union européenne en tant qu’acteur mondial.
La distinction crédits pour engagement (CE) / crédits pour paiement (CP) permet d’aménager la gestion des crédits dans un cadre pluriannuel. L’écart entre les deux représente le décalage entre le moment où les engagements sont contractés et le moment où les paiements sont liquidés :
- les crédits pour engagement (CE) : ce sont les montants pour lesquels l’UE s’engage, une année donnée, à dépenser pendant l’exercice en cours, ainsi que lors des exercices ultérieurs pour les actions pluriannuelles (142 € Mds) ;
- les crédits pour paiement (CP) : ils permettent de couvrir les dépenses prévues pour l’année budgétaire, et celles engagées lors des exercices précédents, mais qui n’ont pas encore été payées (126 Mds €).
2/ La structure des recettes et des dépenses de l’UE montre que des efforts sont encore à faire pour permettre à cette nouvelle entité supra-nationale d’exister pleinement.
a) L’Union européenne ne prélève aucun impôt elle-même. Le budget est financé par quatre principales ressources. Elles sont plafonnées à 1,24 % du revenu national brut (RNB) des Etats membres de l’Union européenne. Elles se décomposent de la façon suivante :
- la ressource RNB : elle recouvre 75 % des ressources et désigne une contribution de chaque Etat membre calculée sur sa part dans le RNB européen. Elle est devenue au fil des ans la principale source de financement du budget communautaire ;
- les ressources propres traditionnelles (RPT) : elles représentent 13 % des ressources de l’Union. Ce sont les droits de douane perçus sur les importations dans l’UE de produits en provenance de pays tiers et les taxes sur les importations de produits agricoles couverts par la Politique agricole commune ;
- la ressource TVA : pour 11% des ressources, il s’agit d’un taux uniforme, pour tous les Etats membres, à l’assiette harmonisée selon les règles de l’UE ;
- les autres recettes : elles concernent les 1 % restant et sont les taxes versées par le personnel de l’UE sur ses rémunérations, les contributions de pays tiers à certains programmes communautaires et les amendes infligées aux entreprises qui enfreignent les règles de concurrence ou d’autres lois.
La faiblesse des ressources du budget européen conduit ainsi à poser la question de l’établissement d’un impôt européen qui permettrait d’accroître le sentiment des citoyens-contribuables d’appartenir à l’Europe et donnerait ainsi à l’UE une véritable autonomie par rapport aux Etats membres.
Après l’Allemagne, la France est le deuxième contributeur au budget européen. En 2011, elle a fourni 19 Mds € à l’UE, soit 17,6 % des contributions nationales. Elle est un important bénéficiaire des dépenses européennes, notamment au titre de la politique agricole commune (PAC), dont elle est la première destinataire.
b) Les traités limitent les dépenses de l’Union européenne, car selon le principe d’équilibre, elles ne peuvent pas dépasser les recettes. Elles sont également limitées par un accord pluriannuel entre le Parlement européen, la Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne.
Il existe deux grandes catégories de dépenses :
- les dépenses de fonctionnement : elles sont réparties par institution (Parlement européen, Conseil de l’Union européenne, Commission européenne, CJUE, Cour des comptes, Comité économique et social, Comité des régions, Médiateur européen, Superviseur européen de la protection des données) ;
- les dépenses opérationnelles : elles correspondent aux politiques européennes et sont toutes regroupées dans la section concernant la Commission européenne. Chaque politique fait l’objet d’un titre particulier, et ce, afin d’en faciliter la lecture.
Les plus importantes politiques européennes en termes budgétaires sont (chiffres pour 2010) :
- la politique agricole commune (60 Mds €) : premier poste budgétaire en importance, elle comporte deux piliers :
- les paiements directs et dépenses de marché (44 Mds €) : ce sont notamment les aides directs aux agriculteurs. A noter que la réforme de la PAC en 2003 a introduit un découplage partiel faisant que l’aide n’est plus conditionnée au montant de la production ou au type de production, mais à une obligation d’entretien minimal des terres ;
- le développement rural, l’environnement, la pêche (16 Mds €) : 14 Mds bénéficient à la politique de développement rural, c’est-à-dire à l’amélioration du secteur agricole et de la qualité de vie en milieu rural ;
- la politique régionale : elle représente 49 Mds €, ce sont les dépenses de cohésion pour la croissance et l’emploi. Elle s’appuie sur les fonds structurels et de cohésion ;
- les dépenses de compétitivité : elles représentent 15 Mds €, dont la moitié bénéficie à la recherche et à l’innovation, le reste bénéficiant aux investissements dans le domaine des grands réseaux comme les transports, les projets énergétiques et l’amélioration de l’éducation et de la formation.
Plus spécifiquement, le budget 2011 met l’accent sur les mesures visant à stimuler la croissance économique (64,5 Mds €, en augmentation de 12 % par rapport à 2010), ce qui fait que 46 % des dépenses totales de l’Union européenne sont affectées à la création d’emplois, l’innovation et la modernisation des régions et territoires. Les ressources consacrées au poste “Liberté, la Sécurité et la Justice” (principalement la gestion de l’immigration) connaissent aussi une importante augmentation (10 % par rapport à 2010), mais constituent toujours moins de 1% du budget.
A l’inverse, les parties du budget consacrées à l’agriculture et l’environnement (56,4 milliards d’euros, – 3%) sont réduites par rapport à 2010, la citoyenneté (646 millions d’euros, – 4%) et l’UE en tant qu’acteur mondial (7,2 milliards d’euros, – 7 %).