 |
| Evolution de la dépense publique depuis 1959. |
La dépense publique désigne l’ensemble des dépenses des administrations publiques (Etat, collectivités territoriales et Sécurité sociale). Jusqu’au début du XXe siècle, le concept de finances publiques concernait avant tout le budget de l’Etat. L’approche est aujourd’hui plus économique et la comptabilité nationale amène ainsi à s’intéresser aux finances de l’ensemble des administrations publiques. Elle permet d’améliorer la compréhension des grandes tendances à l’oeuvre dans l’évolution de la structure de la dépense publique.
1/ En comptabilité nationale, la dépense publique se répartit par type d’administration en trois sous-secteurs : les APUC (Etat), les APUL (collectivités territoriales) et les ASSO (Sécurité sociale).
a) Les APUC désignent les Administrations publiques centrale qui comprennent l’Etat et les ODAC (les Organismes Divers d’Administration Centrale) et représentent environ 20 % du PIB.
Les ODAC sont des établissements publics autonomes comme les universités, qui ont des ressources de l’Etat (il les finance à 70 %), mais aussi des ressources propres (frais de scolarité, fondations). Il en existe environ 700 et ils représentent 22 Md€ de dépenses. Au plan fonctionnel (dans la logique de la LOLF), ce sont les opérateurs de l’Etat. La RGPP, qui a d’abord concerné uniquement l’Etat, s’est donc penchée dans une seconde phase sur ces opérateurs afin de détecter des leviers de réforme amenant à rendre plus efficiente la dépense. Un effet domino est attendu à la suite de la mise en œuvre de la RGPP sur les ODAC, mais aussi plus généralement sur les APUL et les ASSO.
b) Les APUL désignent les Administrations publiques locales et représentent environ 10 % du PIB. Elles comprennent les collectivités locales et les organismes divers d’administration locale (ODAL). Les collectivités locales regroupent les collectivités territoriales (communes, départements et régions) et leurs groupements (Établissements publics de coopération intercommunale).
Les ODAL regroupent les établissements publics locaux non marchands (comme les caisses des écoles, les services départementaux d’incendie et de secours, etc.) ainsi qu’un certain nombre d’établissements publics nationaux sous responsabilité locale (par exemple les agences de l’eau). Ils comprennent également d’autres établissements comme les établissements publics locaux d’enseignement (EPLE) et les organismes consulaires (par exemple les chambres de commerce et d’industrie).
c) Les ASSO désignent les Administrations de sécurité sociale et représentent près de 26 % du PIB. Elles comprennent les régimes obligatoires de base de Sécurité sociale (régime général des salariés du privé, régime des indépendants, régime agricole, autres régimes spéciaux), les fonds concourant au financement de la sécurité sociale (dont le fonds de solidarité vieillesse et fonds de financement des prestations sociales agricoles), les établissements de santé (publics et privés participant au service public hospitalier), les régimes obligatoires de retraite complémentaires et le régime d’assurance chômage. Le périmètre des ASSO diffère de celui de la protection sociale en ce qu’il ne comprend pas les interventions sociales des autres administrations publiques, des mutuelles ou des organismes de prévoyance.
2/ L’évolution et les déterminants de la dépense.
a) Selon l’économiste américain Richard Musgrave, la dépense publique peut répondre à trois fonctions :
- allocation des ressources : pour financer les biens et services publics ;
- redistribution : pour corriger les inégalités ;
- stabilisation macroéconomique : pour lisser les variations cycliques de l’activité.
Ces trois fonctions se trouvent comme des variables venant affecter la dynamique d’évolution de la dépense publique.
En 2009, les dépenses des administrations publiques consolidées (c’est-à-dire après élimination des flux croisés entre les administration publiques) s’élèvent à 1 068 Mds €, soit 56 % du PIB. Elles se composent pour 45 % de prestations sociales, pour 6 % d’investissements, pour 10 % de subventions diverses et pour 4 % des intérêts de la dette publique. Les dépenses de fonctionnement (masse salariale publique et consommations intermédiaires) représentent 35 % du total.
Sur les cinquante dernières années, la part des dépenses publiques dans le PIB a augmenté sensiblement. Elle représentait environ 35 % du PIB au début des années 60, près de la moitié au milieu des années 80 et dépasse désormais ce seuil depuis 1991.
Cette tendance générale confirme la loi de Wagner. Selon l’économiste Adolph Wagner, “plus la société se civilise, plus l’État est dispendieux”. Autrement dit, plus une économie se développe et plus l’Etat a tendance à intervenir. Comme le revenu de la population croît, elle augmente sa consommation de biens supérieurs (culture, éducation, santé), mais elle le fait plus rapidement que son revenu ne le lui permet. L’Etat investit pour répondre à cette nouvelle demande et accroît sa dépense dans une dimension plus que proportionnelle à la croissance du revenu de la population.
Sur le long terme, cette évolution de la dépense publique en France est imputable à la forte progression des prestations sociales (principalement maladie et vieillesse). Vient ensuite la charge de la dette dont l’augmentation est la conséquence directe de la hausse de la dette publique (à noter que sur la période récente la baisse des taux a fait reculer le poids de cette charge au sein du PIB). Les dépenses de fonctionnement ont légèrement progressé en part de PIB, mais leur part dans la dépense publique totale a reculé (du fait de l’accroissement de la part des prestations sociales dans la dépense). Le poids de l’investissement public a plutôt reculé à partir des années 1980, bien que la tendance se soit interrompue entre 1998 et 2009 (+0,2 point de PIB) sous l’effet du dynamisme de l’investissement local.
En ce qui concerne le poids relatif des sous-secteurs, on constate une forte croissance de la taille des budgets locaux (due qu’en partie seulement à la décentralisation) et à la hausse rapide des dépenses sociales des collectivités. Parallèlement, le poids relatif de l’État dans la dépense publique s’est réduit.
Le rythme de progression moyenne en volume de la dépense publique a néanmoins globalement ralenti. Depuis la fin des années 90, son rythme de progression s’est stabilisé aux alentours de 2 % par an (certains « pics » sont aisément repérables, notamment au moment des grandes relances budgétaires en 1975 et en 1981 – en 2009, la progression en volume est d’ailleurs proche de 4 % en raison de la mise en œuvre du plan de relance).
b) A court terme, la conjoncture économique influence sensiblement plus le niveau des recettes publiques que celui des dépenses. Les bases sur lesquelles sont assises les recettes sont en effet étroitement corrélées au niveau de l’activité. Les dépenses sont pour l’essentiel liées aux montants votés.
Certaines dépenses sont néanmoins sensibles aux évolutions conjoncturelles. C’est notamment le cas des dépenses d’indemnisation chômage qui augmentent en cas de dégradation de l’activité. Les dépenses liées au RMI/RSA suivent avec retard ce phénomène : à l’issue d’une période de basse conjoncture, les chômeurs en fin de droits sont plus nombreux et les dépenses liées au RMI/RSA plus importantes. En phase de redémarrage, la décrue des dépenses de RMI/RSA est plus lente que celle des dépenses chômage.
À plus long terme, les dépenses publiques sont influencées par des facteurs structurels. L’évolution des structures économiques, et surtout démographiques, a un effet sur le niveau des dépenses et sur leur composition. Ainsi, le poste lié à la couverture des risques sociaux (« protection sociale » et « santé »), premier poste de dépense publique en France, a augmenté de 3,4 points entre 1995 et 2008. En 2008, cette dépense représente 56 % de la dépense publique totale. Le vieillissement se traduit en effet par une accélération sensible des dépenses de retraite en raison de la dégradation du ratio de dépendance économique (nombre de retraités sur le nombre d’actifs), et par une augmentation du coût des dépenses de santé et de la prise en charge de la dépendance, en partie liée à l’allongement de l’espérance de vie. Mais la dynamique des dépenses de santé est aussi liée à d’autres facteurs comme l’élévation du niveau de vie ou le progrès technique.
c) Le niveau et la répartition de la dépense publique traduit certaines préférences sociales nationales. À niveau de richesse par tête comparable, les différences de niveau de dépense publique dans les pays de l’OCDE traduisent surtout des arbitrages politiques entre dépenses socialisées et dépenses privées, même si l’efficacité des dépenses peut aussi jouer un rôle. Le poids des dépenses publiques dans le PIB en 2009 varie ainsi de 33,7 % du PIB pour la Suisse à 58,6 % pour le Danemark, soit un écart de 25 points de PIB.
Ces écarts reflètent essentiellement les préférences collectives de chaque nation en termes de socialisation des besoins et de biens publics. La dépense en matière de santé est plus élevée aux États-Unis que dans les grands pays de l’Union européenne (16 % du PIB contre environ 11 % en France), mais la part de ces dépenses financées au moyen de prélèvements obligatoires est plus faible aux États-Unis (47 %, contre 78 % en France). L’écart du poids de la dépense publique avec les États-Unis reflète pour l’essentiel des modes de financement de la protection sociale très différents. Le système européen s’appuie largement sur des institutions faisant appel aux prélèvements obligatoires. La protection sociale américaine relève surtout de l’initiative privée.
Au sein de la zone euro, si les écarts sont moins marqués, des disparités significatives existent néanmoins. A titre d’exemple, le poids des dépenses publiques dans le PIB est historiquement plus important en France qu’en Allemagne. Cet écart, qui atteint 9,1 points de PIB en 2008, peut notamment être relié :
- aux dépenses de défense, qui représentent en France 1 point de PIB de plus qu’en Allemagne ;
- aux dépenses d’investissement des administrations publiques – notamment en matière de logement – qui sont supérieures en France d’environ 1 point ;
- aux dépenses de personnel (13,3 points de PIB en France en 2005 contre 7,5 points en Allemagne).
En outre, à l’instar de la Suède qui a réduit de façon quasi-constante ses dépenses publiques depuis 1995 et jusqu’en 2008, l’Allemagne a fortement réduit la part de ses dépenses publiques dans le PIB entre 2003 et 2008. A l’inverse, la part de la dépense dans le PIB français demeure stable depuis plus de 10 ans et jusqu’en 2008, tourne autour de 53 % de la richesse nationale.
La crise économique et financière a fortement pesé sur le niveau des dépenses publiques : d’une part, via un effet dénominateur lié à la baisse du PIB et d’autre part, via le jeu des stabilisateurs automatiques et la mise en œuvre de mesures exceptionnelles dans le cadre des plans de relance nationaux. Le ratio de dépense publique sur PIB a augmenté de 7 points au Royaume-Uni, de 4 points en Allemagne et de 3,3 points en France entre 2007 et 2009.
*A consulter : Rapport sur la dépense publique et son évolution (PLF 2011).
