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| Photographie des missiles nucléaires installés à Cuba par les Soviétiques en 1962. |
La décision publique désigne le choix opéré par les décideurs publics entre plusieurs options possibles. Elle constitue donc le cœur de l’action politique. Contrairement à ce que l’on pourrait penser, l’homme politique ne choisit pas seul. Son choix s’inscrit dans un cadre et un processus qui orientent, voire contraignent sa décision. Une décision publique est, en effet, souvent le fruit d’un travail collectif, le responsable politique n’ayant pas toujours le temps ou les compétences nécessaires pour la prendre seul. Elle est aussi influencée par l’histoire, que ce soit l’histoire politique – les décisions qui ont précédé – ou par celle des institutions qui induisent des cultures et des visions du monde particulières. Traditionnellement approchée de manière séquentielle comme un moment de l’action publique, l’analyse de la décision publique s’est ensuite intéressée à ses conditions de production, toujours dynamiques et, parfois même, chaotiques.
1/ La mise en évidence de contraintes à la fois externes et internes pesant sur la décision publique invite à prendre ses distances vis-à-vis de la rationalité supposée absolue des décideurs.
A/ Il faut d’abord souligner la dimension interne des contraintes pesant sur la décision.
a) Sous l’influence de la science économique, la conception de la rationalité absolue a dominé dans l’analyse des décisions publiques. Selon ce modèle, le décideur a la capacité d’examiner l’ensemble des alternatives possibles et de prendre le meilleur choix en fonction de ses préférences.
En réaction à cette vision idéale, l’économiste Herbert Simon a développé, en 1945, une théorie concurrente fondée sur l’idée de “rationalité limitée” (bounded rationality) : des contraintes pèsent sur le décideur, celui-ci n’a ni le temps, ni les compétences pour examiner tous les choix possibles. Par conséquent, il se contente le plus souvent d’opter pour la solution la plus satisfaisante.
Dans Organizations (1958), autre livre de Simon écrit en collaboration avec James March, il souligne la dimension souvent non-optimale de certaines décisions notamment liée à cette préférence pour des choix satisfaisants : “la plupart des décisions humaines individuelles ou organisationnelles se rapportent à la découverte et à la sélection de choix satisfaisants. Ce n’est que dans les cas exceptionnels qu’elles se rapportent à la découverte et à la sélection de choix optimaux”.
b) Une autre critique de la rationalité absolue, faite par Charles Lindblom dans “The Science of Muddling Through” (1959), consiste à souligner que, face à un problème complexe, un décideur public n’a pas toujours la possibilité de modifier tous les objectifs d’une politique déjà mise en œuvre. Sa décision est influencée par les valeurs et les comportements qui sont déjà en vigueur et va s’ajouter à d’autres petites décisions qui sont autant d’ajustements visant à améliorer la politique existante. Mais à aucun moment cette décision ne peut être remise fondamentalement en question. Par conséquent, Lindblom établit que les politiques ne sont pas formulées selon un modèle optimal, mais selon “une science de la débrouille” qui les modifie à la marge (muddle through signifie la débrouille). Il s’agit d’une vision itérative de la décision basée sur une démarche pas à pas et emprunte de pragmatisme. Le décideur ne peut intervenir que progressivement et à la marge sur la politique mise en œuvre.
Lindblom propose ainsi un autre modèle que celui de la rationalité absolue pour analyser les décisions : celui de la succession des comparaisons limitées (successive limited comparisons). Mieux connu sous le nom de modèle incrémental (incrémental : qui ne porte que sur des éléments qui ont changé depuis l’action précédente), il repose sur cinq postulats :
- l’identification des objectifs à atteindre est inséparable du choix des moyens ;
- une analyse moyens employés/résultats à obtenir est impraticable : un décideur public ne peut éviter de partir de la situation en cours ;
- la justesse d’une décision s’apprécie à l’aune du consensus entre plusieurs acteurs qu’elle suscite ;
- le décideur politique dispose de capacités limitée pour analyser un enjeu complexe ;
- seule une succession de petites décisions à portée limitée peut permettre de réduire significativement les incertitudes liées à chaque décision publique.
B/ Outre des contraintes internes, certaines contraintes externes pèsent sur la décision.
a) Le choix du décideur est contraint notamment par l’histoire. Douglass North dans Institutions, Institutional Change and Economic Performance (1990) a mis en avant l’idée d’une “dépendance au sentier” (path dependance) : la marge de manœuvre des décideurs est limitée par l’héritage du passé et le poids des institutions. Des résistances peuvent ainsi émerger lorsque le coût du changement est trop important. Il faut alors prendre en compte non seulement la perte des rendements croissants liés aux investissements de départ et la reprise des processus d’apprentissage.
Dans “Clio and Economics of QWERTY” (1985), Paul David analyse le maintien du clavier QWERTY malgré l’invention d’un clavier plus performant. A l’origine, cette disposition des lettres était pensée pour éviter que les tiges de la machine à écrire ne se bloquent entre elles. Avec l’invention du clavier d’ordinateur, l’agencement traditionnel des lettres a perduré bien que la nécessité technique ait disparu et qu’un meilleur agencement ait été proposé. Cet exemple donne une idée du poids que les habitudes peuvent avoir. Un changement aurait nécessité de réapprendre à se servir d’un nouvel agencement ce qui aurait engendré un coût supplémentaire.
b) Des contraintes sociales pèsent également sur les acteurs publics. Les groupes sociaux entrent en lutte pour imposer leurs intérêts catégoriels. Dans les pays où les relations entre l’Etat et les groupes d’intérêt correspondent à ce que Philippe Schmitter a appelé le “modèle néo-corporatiste” (Trends toward corporatist intermediation, 1979), certains groupes sociaux sont intégrés au processus de décision. L’Etat apporte une légitimité à ces groupes qu’il juge représentatif et, en échange, ils facilitent l’application de la politique décidée.
Dans Le technocrate et le paysan (1984), Pierre Muller montre que la politique agricole française obéit à ce schéma. Il met en évidence deux étapes importantes :
- sous la IIIe République (1875-1940) : la politique agricole se caractérise par un frein à la modernisation et par une lutte contre l’exode rural. Des tarifs douaniers élevés protègent les producteurs (tarif Méline en 1892). Cette politique assure le soutien de la paysannerie aux Républicains (perçue comme un contrepoids à la force des ouvriers) et correspond aux attentes des notables locaux incarnant la société villageoise ;
- sous la Ve République (1958) : la politique agricole se veut désormais productiviste et modernisatrice. Elle s’inscrit dans un contexte d’ouverture internationale et de mise en place du marché commun. L’Etat s’appuie alors sur l’aile moderne de la profession incarnée par le CNJA (Centre national des Jeunes agriculteurs). Le Ministère de l’Agriculture et le CNJA s’engagent alors dans une cogestion afin d’atteindre les nouveaux objectifs de la politique agricole qui se caractérise par la mise en avant des intérêts des moyennes exploitations soucieuses d’agrandir leur surface pour accroître leur rentabilité.
c) Le choix du décideur est enfin contraint par l’environnement économique. En France, il s’agit de souligner l’influence de la construction européenne. Dans “Entre local et global, la crise du modèle français de politiques publiques” (1992), Pierre Muller conceptualise un modèle de politiques publiques spécifique à la France. Ce modèle constitue “un espace public”, c’est-à-dire un ensemble d’images du monde et un mode de confrontation des intérêts. Il se caractérise par trois traits principaux :
- la centralité de l’Etat dans les procédures de médiation ;
- les formes spécifiques de représentation des intérêts ;
- une place privilégiée de l’Etat dans la mise en œuvre des politiques publiques au niveau local.
Il constate qu’au début des années 80 ce modèle français entre en crise. Il est remis en cause par l’émergence d’un espace public européen et deux évolutions fondamentales qui l’accompagnent :
- au niveau communautaire : l’émergence de la norme de marché qui conduit à la transformation des principaux modes opératoires de l’Etat ;
- au niveau national : la décentralisation qui change le rapport de l’Etat aux territoires.
2/ Les approches dynamiques de la décision publique suggèrent de se méfier de l’idée d’un moment spécifique de la décision et de la considérer plutôt comme un processus.
A/ L’analyse séquentielle conduit à considérer la décision comme un moment spécifique isolée des autres phases de l’action publique.
a) L’analyse classique de la décision publique recourt à une approche séquentielle et linéaire, procédant du haut vers le bas (top-down). Elle a connu un essor particulièrement important à partir des années 70 car elle offrait un cadre d’analyse général des politiques publiques. Cette approche séquentielle est formulée par Charles Jones dans An Introduction to the Study of Public Policy (1970) en cinq étapes :
- l’identification du problème ;
- le développement de la politique :
- la formulation ;
- la décision ;
- la mise en œuvre ;
- l’évaluation ;
- la terminaison (résolution du problème, arrêt de la politique).
Comme on peut le lire, lors de la phase de développement, Charles Jones distingue :
- la formulation : moment où plusieurs solutions possibles sont produites et envisagées ;
- la décision : moment où une solution précise est sélectionnée en fonction des contraintes politiques et institutionnelles pesant sur l’action publique.
Par conséquent, le moment de la décision se trouve isolé du reste de la politique mise en œuvre.
b) Dans le modèle séquentiel, la décision est considérée comme un acte isolé. Elle est perçue sous sa forme idéale de choix politique indépendamment de ses conditions spatio-temporelles de production.
Dans The Essence of Decision : Explaining the Cuban Missile Crisis (1972), Graham Allison analyse la réponse donnée par Kennedy à l’Union soviétique lors de la crise des missiles de Cuba en octobre 1962. Afin d’éviter de s’en remettre uniquement au modèle de l’acteur rationnel pour son analyse, il souligne les limites de la rationalité étatique en procédant à l’analyse de cette décision sous deux autres “lorgnettes conceptuelles”. Il recourt ainsi à trois modèles différents :
- le modèle de l’acteur rationnel : l’État est assimilé à un agent rationnel, il convient donc de s’interroger sur ses objectifs et de montrer comment ses choix sont rationnels eu égard aux finalités poursuivies. Allison reproche toutefois à ce modèle de pouvoir justifier toute situation et ainsi de n’être pas réfutable ;
- le modèle organisationnel : le gouvernement apparaît comme un conglomérat d’organisations poursuivant chacune leur logique propre et perpétuant, dans une logique bureaucratique, une certaine routine ;
- le modèle de la politique gouvernementale : les jeux de pouvoir entre politiques et la nécessité pour le dirigeant suprême de réunir un consensus autour de lui font que le charisme des dirigeants et les divisions internes du conglomérat d’organisations constituant l’État ont une importance déterminante sur la décision.
A partir de cette confrontation de trois modèles d’analyse appliqués à un même processus décisionnel, Allison conclut qu’il est impossible pour le chercheur de découvrir a posteriori ce qui s’est véritablement passé. Par conséquent, une approche de la décision publique ne peut se faire que de manière pluridimensionnelle et ne doit pas se limiter au prisme de la rationalité des acteurs.
B/ Au contraire de l’approche séquentielle, l’approche dynamique considère la décision comme un processus.
La décision comme moment constitue un mythe avec lequel il faut prendre ses distances. Une seule décision apparaît en réalité comme le fruit de plusieurs autres et ne peut pas se comprendre indépendamment d’elles. Lucien Sfez dans Critique de la décision (1981) montre qu’elle est même, parfois, introuvable. Il donne comme exemple la décision de construire le RER dans la région parisienne qui est impossible à déterminer précisément. Le RER est le produit de malentendus, de décisions anodines, voire le fruit du hasard.
A la place d’une approche séquentielle, certains auteurs défendent une approche dynamique (bottom-up) de la décision publique, c’est-à-dire une mise en évidence a posteriori des logiques ayant abouti à la décision. Cette approche colle mieux à la réalité des processus décisionnels souvent chaotiques. Les différentes séquences identifiées par Jones ne se suivent pas forcément, mais peuvent intervenir en parallèle, en sens inverse, voire ne pas intervenir du tout.
Dans “A Garbage Can Model of Organizational Choice” (1972), Michael Cohen, James March et Johan Olsen proposent de découpler l’antériorité du problème par rapport à la décision. Pour se faire comprendre, ils suggèrent l’analogie de la poubelle (garbage can model) : les problèmes et les solutions sont jetés dans la “poubelle” organisationnelle de manière relativement aléatoire. La décision est alors envisagée comme le résultat imprévisible du croisement de ces différents flux de problèmes et de solutions. Problèmes et solutions s’associent en raison de simultanéité accidentelle, des solutions pouvant parfois être poussées par des acteurs et les amener à construire les problèmes auxquels elles correspondent, la décision intervenant in fine de manière aléatoire et fortuite.
Dans Airbus, l’ambition européenne (1989), Pierre Muller montre que la décision est le produit d’un processus cognitif, c’est-à-dire que les croyances sociales, les idées et les représentations comptent. Il établit un processus de décision divisé en plusieurs séquences autonomes qui se développent chacune en fonction d’une logique propre. Ainsi les séquences politique, commerciale et industrielle interagissent entre elles en fonction des systèmes d’acteurs et de leurs cadres cognitifs respectifs. Il identifie ainsi deux phases :
- une phase de dispersion des choix ;
- une phase d’intégration : les différentes logiques sont unifiées a posteriori par la représentation du monde portée par Airbus industrie.