La notion de Trésor public renvoie à deux administrations distinctes, toutes deux relevant du ministère de l’économie : la Direction générale du Trésor et le réseau du Trésor public.
La Direction générale du Trésor (DGT) assure la gestion de la dette et de la trésorerie de l’Etat. Elle s’occupe des questions de financement de l’Etat. Sous l’autorité de Bercy, elle propose et conduit les actions de la politique économique française et la défend en Europe et dans le monde. Pour l’exercice de ses missions, la DGT dispose du réseau des services économiques à l’étranger et du réseau des directions régionales du commerce extérieur réparties sur l’ensemble du territoire français.
Il ne faut pas confondre la DGT avec le réseau du Trésor public. Cette autre administration est chargée de la tenue de la comptabilité des personnes publiques et du maniement de l’ensemble des fonds publics, tant en matière de recettes que de dépenses, centralisés sur le compte de l’État à la Banque de France. Autrefois rattachés à la Direction générale de la comptabilité publique (DGCP), les services déconcentrés du Trésor ont fusionné en 2008 avec les services fiscaux de la Direction générale des impôts (DGI) au sein de la Direction générale des Finances publiques (DGFIP) afin d’offrir un interlocuteur unique aux contribuables.
1/ Au sein de l’administration publique, la DGT joue un rôle d’analyse économique dans l’élaboration et la conduite de la politique économique et sur l’ensemble des politiques publiques. Elle assure la gestion du patrimoine et le placement de la dette de l’État. Elle participe notamment à la réalisation du projet de loi de finances annuel, aux analyses et chiffrages des réformes économiques. Elle publie la revue Économie et Prévision, des éclairages synthétiques (Lettre Trésor Eco) et des travaux de recherche.
a) La DGT a été créée en 2004. Elle est le résultat de la fusion de trois directions stratégiques du ministère : la Direction du Trésor, la Direction des Relations économiques extérieures et la Direction de la Prévision et de l’analyse économique. Formée sous le nom de Direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE), puis rebaptisée en 2010 Direction générale du Trésor, elle répond à la volonté de créer un grand service de politique économique force de proposition et d’innovation, en phase avec les nouveaux enjeux de l’économie et la réforme de l’État.
Le directeur général du Trésor a autorité sur 5 services. Deux services concernent la politique économique et la prévision, deux autres les affaires internationales et un service du financement de l’économie est responsable de la réglementation économique et financière.
Il a également autorité sur 2 agences :
- l’Agence France Trésor (AFT) : chargée de la gestion de la dette ;
- l’Agence des participations de l’Etat (APE) : elle exerce les missions de l’Etat-actionnaire dans les politiques publiques.
Ces deux agences remplacent d’anciens services de la direction du Trésor et sont qualifiées de service à compétence nationale. Elles disposent à ce titre d’une certaine autonomie, sans toutefois être dotées de la personnalité morale et s’intègrent donc dans l’administration centrale du ministère de l’Economie.
b) Les missions de la DGT peuvent être regroupées en cinq catégories :
- la gestion de la dette et de la trésorerie de l’Etat : depuis 2001, cette mission relève de l’AFT. L’AFT réalise des opérations non budgétaires (émission d’emprunts nouveaux) et des opérations budgétaires (intérêts payés). La LOLF a créée un compte de commerce spécifique à la gestion de la dette. L’AFT est soumise à un double contrôle externe : un audit contractuel réalisé par un cabinet privé et un contrôle de la Cour des comptes dans le cadre de la certification des comptes de l’Etat ;
- la politique économique nationale : la DGT remplit une fonction de conseil pour la détermination de la politique économique et la conduite des politiques publiques en France dans les domaines des finances publiques, des questions sociales et des politiques sectorielles ; elle participe à l’élaboration et à la mise en œuvre de la régulation des institutions financières, des entreprises et intermédiaires d’assurance, ainsi que de la politique de régulation de l’épargne, de l’investissement et des marchés financiers et de la politique de financement des entreprises et du logement ;
- la prévision économique : la DGT élabore les prévisions économiques pour la France et son environnement international et apporte des conseils sur les politiques macro-économiques à mettre en oeuvre ;
- les entreprises publiques : via l’APE, la DGT a à sa charge la tutelle financière des entreprises publiques. L’APE représente l’Etat dans leurs conseils d’administration et gère les variations du périmètre du secteur public (nationalisations ou privatisations) ;
- la représentation internationale de la France en matière économique et commerciale : la DGT prépare les réunions du Conseil Ecofin (réunions des ministres de l’Economie de l’UE) et de l’Eurogroupe (même chose pour la zone euro). Elle représente également la France dans toutes les enceintes multilatérales (FMI, Banque mondiale, BERD, BEI, OCDE, OMC). Elle prépare les réunions du G8 et du G20. Elle s’occupe des aspects monétaires et financiers de la politique d’aide au développement et soutient le développement à l’international des entreprises françaises.
c) Pour l’exercice de l’ensemble de ses missions, la DGT dispose :
- au niveau international :
- le réseau des services économiques à l’étranger : il constitue le réseau international du ministère de l’Economie au sein des ambassades et ces services sont présents dans plus de 150 pays ;
- Ubifrance est le nom de l’Agence française pour le développement international des entreprises : il s’agit d’un établissement public industriel et commercial (EPIC) placé sous la tutelle du Ministre de l’Economie et de la DGT, et chargé d’aider les entreprises françaises dans leurs démarches à l’exportation ;
- au niveau national : des Directions régionales du commerce extérieur (DRCE), qui sont les services déconcentrés en région de la DGT. Depuis 2010, les DRCE ont rejoint les nouvelles Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) qui s’inscrivent dans le cadre de la Réforme de l’administration territoriale de l’Etat (RéATE), décidée en 2007 à l’occasion de la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Elle vise à recentrer l’action de l’État en région, en mettant à la disposition des entreprises un interlocuteur unique dans le domaine des politiques économiques définies au niveau national.
2/ L’autre administration qui peut être appelée Trésor public est le réseau du Trésor public, organisme auquel les contribuables envoient le règlement de leur impôt sur le revenu et de leurs contraventions. Il n’a pas de personnalité juridique distincte de l’État (en payant ses impôts au Trésor public, on les paie automatiquement à l’Etat). Le réseau du Trésor public relève de la responsabilité de la DGFIP.
a) A l’origine, le réseau du Trésor public était animé par la Direction générale de la comptabilité publique (DGCP). Elu en 2007, le président Nicolas Sarkozy a cependant souhaité la fusion de cette direction avec la Direction générale des impôts (DGI) afin d’offrir un interlocuteur fiscal unique au contribuable. Le système français séparait en effet la gestion des comptes des collectivités et entreprises publiques, assurée par la DGCP, et les travaux d’assiette et de liquidation de l’impôt, assurés par la DGI. Cette séparation était motivée par le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables.
La DGCP (qui comprenait environ 60 000 fonctionnaires), partageait son activité en deux grands secteurs :
- le recouvrement des impôts des impôts directs (IR, TH, TP, TF) pour environ 20% de son activité ;
- la comptabilité et le conseil aux collectivités publiques pour 80% de son activité.
La DGI a également constitué un réseau comptable chargé, lui, du recouvrement des impôts indirects.
b) La fusion de la DGCP et de la DGI a donné naissance, en 2008, à une nouvelle Direction générale des finances publiques (DGFIP). Après avoir été déjà tentée à plusieurs reprises, mais sans succès, notamment à cause de l’opposition des agents, une dynamique de fusion a cependant été possible autour de l’idée d’interlocuteur fiscal unique (les services des impôts fusionnant avec les organismes du Trésor public au niveau déconcentré). Cette fusion s’inscrit plus globalement dans le cadre de la RGPP et constitue l’un des axes structurant de la modernisation du ministère du Budget car la DGFIP rassemble 80 % de ses effectifs.
c) La DGFIP se décompose en trois directions. Deux directions ont hérité des anciennes fonctions de la DGI et de la DGCP :
- la filière fiscale : elle reprend les attributions de la DGI en matière de fiscalité, et leur adjoint la compétence de la DGCP (le Trésor Public) en matière de recouvrement. Au côté du service des impôts des entreprises s’ajoute le service des impôts des particuliers. Chaque catégorie de contribuables dispose ainsi d’un interlocuteur unique ;
- la filière gestion publique : elle reprend la partie de l’activité de la DGCP qui concernait avant la fusion la gestion des comptes des collectivités et entreprises publiques.
Une troisième direction gère le pilotage du réseau et des moyens.
d) Les principales missions de la DGFIP consistent à :
- établir les impôts ;
- contrôler les déclarations fiscales ;
- recenser le patrimoine foncier et conserver les actes relatifs aux immeubles ;
- recouvrer les recettes publiques ;
- contrôler et exécuter les dépenses publiques ;
- produire l’information budgétaire et comptable ;
- offrir des prestations d’expertise et de conseil financier ;
- gérer la clientèle des dépôts de fonds au Trésor ;
- piloter la stratégie immobilière de l’État.